最新分析解说:新电改方案面临”三大风险“

2017-12-21 00:39 阅读 32 views 次 评论 0 条
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摘要:从2012电改十周年开始,经过两年的多方推动、多重互动,新一轮电改在2014年最终正式破题。这一部被寄予了将中国电力改革带入新纪元期望的法规,是否能够不负所托?

新电改方案面临的三大风险

在距离国务院常务会议过后,罕见地经历了大约80天的等待,《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(下称“新电改方案”)以中办发文的形式、以微信图片的诡异方式与公众见面。这一部被寄予了将中国电力改革带入新纪元期望的法规,是否能够不负所托?
从2012电改十周年开始,经过两年的多方推动、多重互动,新一轮电改在2014年最终正式破题。6月13日,习总书记在中央财经领导小组第六次会议上部署电改任务;7月上旬,发改委综改司快速推出了新电改方案的征求意见稿,广泛征集了相关单位、企业及部分专家意见,电改似乎进行的顺风顺水。然而,从去年10月开始,社会公众除了从中央深改小组会议、国务院常务会议的有关网闻中寻觅一些蛛丝马迹,再未获得更多公开的信息,这是一段将近半年的幕后运行时间。
笔者在仔细研读7000余字的“若干意见”,并与此前公布的“征求意见稿”做了细致对比,发现新一轮电改所面临的多重风险。
逻辑次序风险
电网企业“不再负责电力统购统销”,不仅是中国电力市场格局演变的要害,更是新一轮电改推进前景的要害。新电改方案洋洋洒洒近30条“近期”“重点任务”,有或没有这10个字,将影响到整个电改进程。

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新电改方案的出台已经进入倒计时

正式发布的新电改方案与半年前的“征求意见稿”相比,改革事项表面上相差不多,但在逻辑次序上变动较大:
1.“征求意见稿”的逻辑次序是:输配电价独立—改变电网经营模式—组建交易机构—培育售电主体—推进市场交易—推进新电源接入—缩减发电计划;
2.新电改方案的逻辑次序是:输配电价独立—推进市场交易—改变电网经营模式—组建交易机构—缩减发电计划—培育售电主体—推进新电源接入;
这里暂不对比两者的优劣,但它们都有一个共同的核心步骤,即改变电网经营模式,如果这个步骤不及时实施、或者实施不到位,其前、其后的电改任务都会受到影响。
在电网企业功能定位的条款中,明确电网企业现有的主要业务包括输配电、电力购销、调度交易等(5号文所提过的“主多分开”貌似被遗忘了,目前电网企业中的装置、金融、传媒等非主营业务暂且不提)。其中,调度交易只改了一半的一半(交易相对独立),电力统购统销的改革条款则悄然失踪,这样看来,新一轮电改除了独立核算输配电价之外,对于电网企业原有的业务模式触动极小,相当于仅仅动了动个别“软件”,而整体“硬件”结构基本没有改变。
那么,在“电力统购统销”功能没有被有意识取消的情况下,独立核算输配电价具有持续的价值吗?
事实上自2002年上一轮电改以来,早已出台过电价改革的有关文件,甚至按新电改方案自己所说“在输配环节逐步核定了大部分省的输配电价”,但时至今日,这些工作绝大多数显然都成了走过场,为什么?
因为对于电网企业来说,电价核算只是软件,经营模式才是硬件。在不对早已超过规模经济合理性的电网巨无霸进行拆分之前,“你所看到的只是我想让你看到的”,任何政府主导的成本核算、价格测算都只能是隔靴搔痒、沐猴而冠,第一不可能获得庞大黑箱的真实成本,第二缺乏可持续性,第三弄不好甚至可能搞出个天文数字的账面负数,让全国人民都欠电网垄断集团的人情、又被剥削又丢道义类似世界人民之于美帝。
因此,深圳试点的成果如果不能紧锣密鼓第一时间应用于后续的改变电网经营模式,其本身并不具备充分的独立的价值;换言之,在“电力统购统销”功能没有取消的情况下,不仅其后续的组建交易机构、培育售电主体等电改任务将被扭曲,甚至其前面的独立核算输配电价也将被架空。

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新电改方案上报

公权私利风险
调度/交易/输电(电网)是现代电力系统最独特的公共环节,这三者的制度安排及相互关系,是现代电力产业制度的核心,也是世界各国电力市场化改革的要害。
习总书记在中央财经领导小组会议上也明确指出,政府与市场关系在缺位方面,目前电力调度交易、电源项目接入电网、油气管网准入等属于政府职责的事项,仍由电网企业、油气企业承担,政企不分。
目前新电改方案中,调度独立只字未提,输电独立只达到价格核算的软件层面、而保留了独买独卖的硬件结构,交易独立呢?则增加了“相对”2字。这样,三件事只提了两个、还都是“半吊子”,更缺乏三者关系的系统考虑,距离真正的电力市场化改革实在有些远。
关于“交易机构相对独立”8个字,笔者认为:
第一,“相对独立”起码要是一种“独立”,是应与“完全独立”相对应相对比的,它应更接近“完全独立”而不应接近“不独立”“假独立”;
第二,这种“独立”是相比于目前状态的独立、是相比于作为电网企业内设机构的独立,因此从电网企业中走出来是基本要求;
第三,相对独立的“交易机构”依然要是一个交易机构,它的房屋、设备甚至人员一段时间内可能还会与电网企业有一定纠葛,但其基本职能、机构、编制、财务等在第一时间应是完整而独立的;
第四,相对独立的“交易机构”只有依托公权力才可能实现与电网企业之间的独立,政府应通过法规规章等正式形式为交易机构赋权,明确其行业公共机构的属性,并拥有干部人事管理权;
第五、保证交易机构的完整性,顺利完成此项改革任务,使其尽快发挥作用,关键就在于“整建制划拨”5字,即将电网企业现有的三级交易机构直接整体独立出来
——事实上自2007年以来,电网企业在内部所推行的调度/交易分开,本身早有弃车保帅的思想准备与组织准备,交易机构整建制划拨是它们能够承受并且有把握实施的。
总之,在电网企业保留了独买独卖业务结构的情况下,所谓“交易机构相对独立”的风险很大,如果把握不好就会失去其独立性,反而成为公权私用固化垄断集团利益的帮手。
成本控制风险
对于中国电网领域的超级垄断业态来说,规模垄断是市场基础,业务垄断是制度核心,权力垄断是强力保障,创新垄断是兑付延伸。由此形成其超额垄断利益的五大来源:
一是模糊成本,利用交叉补贴等不断扩大成本并游说提高电网环节差价;
二是灰色交易,在计划外交易、临时交易、跨省跨区交易等标杆电价以外,利用独家收购的垄断地位牟利;
三是独家报价,利用特高压等缺乏比较的工程项目提高成本;

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新电改方案上报

四是业务延伸,强势进入装置产业等上下游环节实现最大利益收割;
五是规避监管,通过大规模海外投资转移收益,规避监管与红利征缴。
新电改方案中,对“垄断业务”加强监管、有效监管的有关文字悄然失踪,新一轮电改中,依然缺乏对于电网垄断环节的有意识的抑制与制衡,存在成本失控的风险。
一是缺乏“5号文”提过的“主多分开”的改革任务或政策约束,电网企业依然保留电气装置、金融、传媒等大量非主营业务;
二是在世界500强规模的超大电网企业集团多种业务混合经营的情况下,缺乏按照不同业务进行财务独立核算的制度约束与补救制衡;
三是“不再负责电力统购统销”这样抑制垄断的核心条文悄然失踪,对于独买独卖的市场格局,没有明确必须进行改变;
四是调度机构不独立、交易机构仅相对独立,甚至售电企业(绝大多数为电网企业下属)的合同信息不要求公开汇总;
五是在电价交叉补贴条款中,电网企业“申报并公开”有关补贴数额的“公开”2字悄然失踪,在缺乏按照业务分类分别进行财务独立核算的前提下,极大增加了成本风险;
六是对早已超过规模经济合理性的电网巨无霸不进行拆分的情况下,难以实现系统规划的合理性,也就难以把握输配电成本的合理性,在此基础上的输配电价核算不乏缘木求鱼、合伙演戏的成分。
总之,真正负责任的电力体制改革,按照习总书记在中央财经领导小组会议上所要求的,形成主要由市场决定能源价格的机制,并不需要“降低电价”的空头支票与愚民政策;但与此同时,同样不能忘记抑制垄断、提高度透明,引进竞争、引导成本节约的市场化改革的份内使命。

来源:华夏能源网

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